La Ley de Cambio Climático

La Ley de Cambio Climático aprobada el 20 de mayo es un texto complejo. 

Para empezar, por su propio proceso de elaboración, que ha sido lento y difícil debido a la confluencia de variados impulsos, presiones, incidencias e incógnitas. Su origen se sitúa en el movimiento de relativo optimismo generado por el Acuerdo de París (2015), aunque las primeras iniciativas se culminaron por algunas comunidades autónomas. Cataluña (2017) había sido pionera al aprobar una completa regulación, si bien la norma hubo de experimentar la anulación de los objetivos cuantificados de mitigación (STC 87/2019). Andalucía (2018) y Baleares (2019) siguieron planteamientos parcialmente diferentes remitiendo las actuaciones al planeamiento especial, tanto de nivel autonómico como municipal.

En el ámbito internacional, tras la Conferencia de Katowice (2018) se multiplicaron los mecanismos de información, las reglas de transparencia, los procedimientos de verificación y las obligaciones financieras, conforme a una tendencia que no ha dejado de robustecerse. En la Unión Europea, los compromisos de reducción de emisiones y eficiencia energética se asentaron con el Reglamento 2018/1999 y luego mediante los objetivos del Pacto Verde Europeo (2019). Después de arduas negociaciones, en 2020, la Comisión Leyen presentó el proyecto de la llamada Ley del Clima Europea, donde se asume el objetivo de la neutralidad climática en el año 2050.

El temprano esfuerzo regulador de Alemania (2019) ha merecido el reproche del Tribunal Constitucional (2021), que considera insuficientes las previsiones para garantizar la neutralidad climática en 2050. En Francia, se ha optado por un proceso que ha combinado el sustento técnico y jurídico con una importante participación popular, cristalizada en la convención ciudadana para el clima, integrada por 150 ciudadanos seleccionados por sorteo, quienes han realizado las propuestas iniciales del proyecto de ley.

En definitiva, el nuevo Ministerio para la Transición Ecológica del Gobierno Sánchez no lo tuvo fácil para generar su propio proyecto en la materia. En poco tiempo, se sucedieron iniciativas internacionales y nacionales que iban condicionando las posibilidades y multiplicando los compromisos. En ese contexto, no puede extrañar que el anteproyecto de ley tardara en presentarse como proyecto de ley, ni tampoco que haya experimentado importantes cambios en su tramitación.

Tanto las enmiendas presentadas como los debates parlamentarios permiten identificar las posiciones ideológicas de los diferentes partidos. Así, con excepción de la extrema derecha, que presentó incluso una enmienda de rechazo a la totalidad, puede afirmarse que tanto el diagnóstico de la situación sobre el cambio climático como el objetivo de lucha frente al mismo reúnen un consenso básico en el panorama político español. Lo que es importante: las grandes cuestiones de Estado merecen coincidencia en su identificación, sin perjuicio de la variedad de métodos de actuación vinculados a las diferentes posiciones ideológicas. Lamentablemente, el consenso no llega más allá de la percepción elemental del problema.

La Ley consolida y amplía las potestades del Gobierno. Destacan los variados instrumentos de planificación, programación, estrategia, evaluación y otras modalidades de intervención administrativa que se encargan directamente al Consejo de Ministros. Llama la atención la escasez de previsiones sobre los procedimientos a seguir en la elaboración y aprobación de tan variados mecanismos. La explicación quizá se encuentre en el origen comunitario de la obligación de elaborar esos instrumentos, lo que genera un juego intenso de relaciones con la Comisión Europea. Sin embargo, los compromisos europeos no parecen justificar la falta de previsiones bajo la óptica nacional. En tal sentido, resulta sorprendente que el Comité de Personas Expertas, creado en la Ley como principal instrumento de gobernanza en la materia, no intervenga en ninguno de los documentos de planificación y estrategia establecidos en la propia Ley. Por añadidura, apenas encontramos referencias a la participación autonómica en la elaboración y mucho menos en la aprobación de los numerosos instrumentos de planificación y programación previstos.

Otro conjunto de habilitaciones del Ejecutivo es el referido a las medidas de fomento, que cuentan con abundantes cláusulas. Están dirigidas a diferentes destinatarios: principalmente al Gobierno de la nación, pero también a un concreto ministerio, a algunas o a todas las administraciones públicas. Pero, por lo común, hemos de entender que estas habilitaciones legales no se pueden emplear directamente, dado que precisarán el previo establecimiento de las concretas medidas adoptadas, con su régimen jurídico.

No obstante, tampoco podemos relativizar el alcance de la Ley, dado que incluye importantes previsiones financieras. Se cuenta con dos vías de financiación: a) el porcentaje de los presupuestos del Estado establecido conforme al marco financiero plurianual de la UE, porcentaje que ha de ser revisado al alza antes de 2025; y b) el producto de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, habiendo de destinarse 450 millones de euros por año a financiar los costes del sistema eléctrico. Son compromisos de sesgo en buena medida político, pero no dejan de ser previsiones significativas en punto a ponderar las capacidades de actuación que intentan perfilarse en la Ley.

En resumen, disponemos de una norma cuya redacción ha sido objeto de amplia participación. Con sus contenidos se identifican no solo los partidos de la coalición parlamentaria que han permitido su aprobación, sino también grupos profesionales, sectores empresariales y organizaciones no gubernamentales. No llega a establecerse en ella, sin embargo, un acuerdo de Estado al que concurran las grandes corrientes ideológicas del país. Antes bien, el resultado, habida cuenta de los contenidos y efectos de la Ley, se parece más a un plan de actuación gubernamental que a una norma jurídica. Es, en efecto, un texto razonado y discursivo, pero también retórico y redundante, en muy escasa medida regulador de relaciones jurídicas, hasta el punto de no contener ningún régimen sancionador. Incluye objetivos ambiciosos previendo medios para obtenerlos, aunque requiere de sucesivos desarrollos reguladores y programadores, que quedan en manos del Gobierno y particularmente del Ministerio para la Transición Ecológica. ¿Era necesaria? ¿Resulta oportuna? Cada cual juzgue según su recto criterio.