El Gobierno parte con hasta el 90% del presupuesto de 2021 ya comprometido

Los presupuestos generales del Estado constituyen el principal instrumento de un Gobierno para desarrollar su programa electoral. Pero este principio se encuentra sometido a dos limitaciones importantes. La primera pasa por que, en el caso de que el Ejecutivo no cuente con una mayoría suficiente en el Congreso de los Diputados, como es el caso, ha de modular sus preferencias para concitar el apoyo de otros grupos parlamentarios.

La segunda es menos visible, pero puede ejercer una mayor constricción, ya que se deriva de los compromisos adquiridos por el Estado en forma de leyes o contratos laborales o con empresas que pueden tener carácter plurianual, y que actúan como un mandato independientemente del signo del Ejecutivo de turno. De hecho, según Jorge Onrubia, profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad Complutense, las obligaciones del Estado suelen representar, recurrentemente, entre un 80% y el 85% del total del presupuesto.

Si tomamos como referencia las cifras de ejecución presupuestaria de 2019, comprobamos que la remuneración de asalariados de la Administración ascendió a los 134.063 millones; que se han de sumar a los casi 30.000 millones que se destinaron a pagar los intereses de la deuda, una obligación ineludible; montantes a los que hay que añadir los relativos a las prestaciones sociales, también impepinables porque hay leyes que consignan los derechos que tienen sus perceptores a recibirlas, como los pensionistas y las personas desempleadas, y que hacen un total que se acerca a los 200.000 millones.

Estas tres cifras en conjunto suman más de 360.000 millones, el grueso, casi un 70%, del total del gasto público ejecutado y que superó los 520.000 millones.

En ese presupuesto cautivo hay que incorporar parte del capítulo de inversiones, puesto que hay algunas que están comprometidas. Si bien, como afirma Onrubia, normalmente, la inversión es la que se suele sacrificar para mantener a raya el gasto público. En todo caso, sería la rúbrica que llevaría el gasto comprometido hasta el 80% del total del presupuesto. Ante el diseño de las cuentas públicas de 2021, el Gobierno puede tener las manos más atadas aún.

Menor margen

Onrubia explica que ese margen del 15% o 20% del gasto con el que suele contar un Ejecutivo para su uso discrecional y que refleja en gran medida el signo de sus prioridades puede ser ahora algo más estrecho: en las cuentas del año que viene el Ejecutivo no va a poder abordar una reorientación de las políticas de gasto público, sino que ésta va a estar marcada por una coyuntura que va a necesitar más inversión en educación o en sanidad, independientemente de las preferencias de la ministra de Hacienda, María Jesús Montero. Las consecuencias de la pandemia de coronavirus van a determinar las prioridades del gasto, opina Onrubia.

Según los cálculos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, las partidas "comprometidas" ya están registrando un importante ascenso este año, debido a la incidencia de la covid-19 en el crecimiento y en el gasto público. Así, la remuneración de los asalariados puede saltar desde el 10,8% del PIB hasta el 13%; las prestaciones sociales en efectivo, desde el 16% hasta el 21,9%; mientras que los intereses pueden llegar a llevarse hasta una cifra equivalente al 2,6% del PIB desde el 2% correspondiente a la anterior previsión pre-pandemia. Que se mantengan -o crezcan- estos niveles en 2021 dependerá de cómo evolucionen tanto el virus como la economía.

Ángel de la Fuente, de Fedea, afirma que si bien la mayor parte del presupuesto hay que mantenerlo, gobierne quien gobierne, también se puede modular. Y si bien hay que contemplar que la reducción de los ingresos públicos puede reducir aún el margen de actuación, De la Fuente recuerda que va a haber entrada extraordinaria de recursos procedentes de la Unión Europea, tanto del SURE para afrontar el pago de los ERTE, como del fondo de reconstrucción europeo. Ello puede favorecer un importante incremento del techo de gasto. El partido más "nuevo" en el ejercicio del poder, Podemos, si bien es consciente de las limitaciones a la hora de elaborar los presupuestos, se ampara en esos recursos y en la apertura que ahora muestra Bruselas para defender más políticas de gasto.

Una vez se celebre el consejo de política fiscal con las autonomías, el Consejo de Ministros aprobará el techo de gasto, que acto seguido se someterá a votación en el Congreso de los Diputados y en el Senado. La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, confía en que este proceso concluya a finales de septiembre.

Montero avanzó el pasado agosto que el techo de gasto registrará un aumento sin precedentes para hacer frente a los efectos de la pandemia y, además, para recoger la inyección de recursos de Bruselas. Previó elevarlo en 20.000 millones. Pero César García-Novoa, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Santiago de Compostela, recuerda que la primera anualidad de transferencias europeas sería de 59.000 millones de euros. El techo de gasto que se aprobó en febrero, antes del estallido de la pandemia, para el próximo ejercicio, ascendía a 131.437 millones de euros. En el caso de que el Ejecutivo incorpore las dos partidas europeas, el techo de gasto superaría los 200.000 millones, con lo que se rebasaría el máximo más reciente, que se marcó en el año 2010, en plena crisis financiera, cuando se colocó por encima de los 182.000 millones.

Capacidad de actuación

Pero esta visión del presupuesto como un documento prácticamente hecho de antemano es un poco cínica y no es del todo correcta.

Según explica García-Novoa, hubo un momento, antes del estallido de la crisis financiera de hace más de una década, en que estaba tratando de imponerse la idea de unas cuentas públicas que partieran de cero, porque todo lo previo debía ser susceptible de puesta en revisión y de enmienda total. En cambio, ahora se ha vuelto a la filosofía "incrementalista", que consiste en arrancar de lo existente el ejercicio previo.

García-Novoa defiende que el Gobierno sí tiene discrecionalidad para trasladar al presupuesto sus prioridades políticas. Y De la Fuente recuerda que el Ejecutivo puede cambiar las leyes que rigen los compromisos adquiridos, como las pensiones, las prestaciones o la retribución a los funcionarios. De hecho, las primeras se encuentran en revisión. Y esta semana ha saltado la posibilidad de que el Ejecutivo "toque" los salarios de los funcionarios.