Juego de estrategias en tiempo de turbulencias
UN PODER DÉBIL EN UNA SOCIEDAD INTERNACIONAL CRECIENTEMENTE COMPLEJA
Desde hace varias décadas asistimos al ascendente poder de China y a alteraciones geopolíticas. En un momento de transición, y desformalización del derecho, debemos gestionar con inteligencia los nuevos desafíos diseñando planes estratégicos con objetivos claros y coherentes.
China tiene trazada su estrategia de manera precisa. Para 2049, año conmemorativo del centenario de la fundación de la República Popular, China aspira a ser el número uno. Los proyectos de la Nueva Ruta de la Seda o el Sueño Chino de Rejuvenecimiento Nacional convergen en definir metas concretas. De modo que el «compás estratégico» de China parece evidente.
Menos definida, por ahora, se presenta la estrategia de EE. UU. que está demostrando mayores dificultades en definir su hoja de ruta. Las administraciones de EE. UU. han estado geopolíticamente involucradas en diferentes escenarios de forma simultánea y ello ha provocado una gran dispersión de esfuerzos y un enorme desgaste político. Si durante la guerra fría hubo una estrategia más o menos nítida que respondía a factores ideológicos, desde comienzos de la década de los noventa se ha desdibujado. EE. UU. está fracturado institucionalmente, su sociedad está polarizada y su política, interna y externa, resulta cada vez más zigzagueante. Buena prueba de ello fue la retirada desordenada de las tropas occidentales de Afganistán en agosto de 2021 o la polémica gestión de los flujos migratorios del sur. Sus políticos, al igual que ocurre en otros Estados, se caracterizan por mantener un discurso ambivalente, incluso cínico, al defender una posición por convicción y la contraria por necesidad, un comportamiento que encajaría en el ‘poder líquido’ estudiado por Zygmunt Bauman. En todo caso, la Administración de EE. UU. está demostrando que cada día es más ineficiente para resolver los problemas económicos y sociales, las avalanchas de inmigrantes y las amenazas sanitarias, entre otras, mientras que China tiene una hoja de ruta trazada para convertirse en el número uno a mediados del siglo XXI. La competitividad entre EE. UU. y China se mide, sobre todo, en términos de eficiencia. En la eficiencia que muestran sus modelos políticos y económicos para hacer frente a los nuevos desafíos.
En cuanto a las relaciones de EE. UU. con la Federación de Rusia es evidente que se han enfriado, en paralelo a un acercamiento del Kremlin a Estados de Asia y Pacífico, en particular a China, y a las repúblicas latinoamericanas. Tras la implosión de la Unión Soviética y el declive de su influencia internacional, el Gobierno ruso está desarrollando una estrategia planeada para reposicionarse en la geopolítica internacional. Si en un momento abogó por la creación de un sistema estable y equilibrado de relaciones internacionales basado en la igualdad y la no injerencia en asuntos internos, desde hace unos años se reserva el derecho de adoptar medidas simétricas y asimétricas para «prevenir acciones hostiles» que amenacen su soberanía y su integridad territorial. Las minorías rusas son un asunto central para el gobierno y su esfera de influencia. Desde que Vladimir Putin llegó al poder trata de hacerse con el control de partes esenciales del territorio de la antigua Unión Soviética. La tensión con Ucrania, uno de sus vecinos que integran el círculo de primera prioridad, es una muestra de sus pretensiones para recuperar la grandeza de Rusia a la par que una demostración de su fuerza militar. Esta política está tensionando las relaciones con Estados europeos y con la propia Unión Europea. Hoy, hay quien considera que es el responsable de promover una estrategia de desestabilización que incluye la guerra cibernética y la desinformación.
En este juego de estrategias, el Consejo Europeo intenta consensuar una política común entre los Estados miembros para reforzar la posición de la Unión Europea como actor global; de modo que, simulando el Equilibrio de Nash, ningún jugador individual salga beneficiado modificando su estrategia mientras los otros jugadores no modifiquen las suyas. En septiembre de 2021, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció el Global Gateway como alternativa a la Nueva Ruta de la Seda. El documento ‘Compás Estratégico’ redactado por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y presentado en noviembre de 2021, pretende trazar una hoja de ruta en el ámbito de la seguridad y la defensa. La Unión Europea trata así de demostrar su liderazgo para gestionar las nuevas amenazas, caso de las guerras híbridas, proponiendo la creación de una fuerza militar. Los gobiernos de los Estados miembros se muestran, en cambio, cautos y recelosos a la hora de tomar medidas de calado y están a la espera de tiempos menos enrarecidos para adoptar decisiones más o menos certeras. Si tuviera que resumir en una sola palabra cómo se encuentra la Unión Europea en estos momentos, sin duda elegiría el término ‘impasse’. Parece claro que hay que actuar, pero ello requiere de un liderazgo fuerte y una gestión eficiente. En 2021, hemos visto cómo el elevado gasto en medidas contra la pandemia ha facilitado que seamos conscientes de que la toma de decisiones acertadas nos hubiese ahorrado gran cantidad de recursos que podrían haber sido invertidos en reducir las desigualdades sociales. Quizás los procesos electorales de 2022, en Francia o en Hungría, arrojen luz de los próximos pasos en la hoja de ruta de la Unión Europea.
En la sociedad multipolar actual existe una creciente complejidad en la forma en que los actores internacionales interactúan y se interrelacionan ahondando en la crisis del multilateralismo, no solamente de las Naciones Unidas o de la Unesco. Ciertos autores denuncian que las organizaciones internacionales, creadas tras la Segunda Guerra Mundial, responden más a las inercias de la guerra fría que a las necesidades que demanda la opinión pública internacional. La globalización, al margen de fomentar cierta desregularización normativa a favor de la liberalización de los mercados y sus operadores, ha generado una abundante regulación internacional en ciertos ámbitos, al mismo tiempo que ha difuminado el poder del Estado. Hay una preferencia por los foros informales, el ‘soft law’ y los procedimientos de toma de decisiones tecnocráticos. En cierta medida, la teoría del no formalismo (‘softness’) ha ganado aceptación en el marco de la práctica jurídica internacional. En todo caso, el multilateralismo se basa en el derecho y desde él, pese a sus críticas y sus limitaciones, hay que dar pequeños pasos (o grandes pasos depende de las circunstancias y del momento) y seguros para hacer frente a los nuevos desafíos que se presentan en esta sociedad globalizada.
LA PRESIÓN SOBRE LA DESGLOBALIZACIÓN SE ESTÁ INTENSIFICANDO
La desglobalización va acompañada de mayores desigualdades, como se refleja en las repúblicas latinoamericanas o conduciendo a los gobiernos a decantarse por políticas populistas. Después de las crisis, sean estas de naturaleza financiera o sanitaria, las desigualdades aumentan. Ello entraña riesgos para la democracia y el sistema capitalista dado que el apoyo a ambos se refuerza cuando se crea una prosperidad equilibrada.
Los nuevos desarrollos geoeconómicos y geopolíticos han desatado un debate acerca de los riesgos de deslocalizar sectores estratégicos de la economía, y no solamente los que afectan a los ámbitos esenciales, a sabiendas de que la fabricación de ciertos productos no volverá a ser relocalizada dados los bajos índices de productividad de algunos Estados. Los cuellos de botella en los suministros, la inflación elevada y el desorbitado coste de la energía son factores que están incidiendo de manera significativa en las economías occidentales. Los fallos en la cadena de suministro junto a los problemas logísticos, como bien se evidenció con uno de los mayores portacontenedores, el Ever Given, en la primavera de 2021, nos están alertando de un choque exógeno de oferta y de demanda. Así, las congestiones portuarias, los costes de los fletes y la escasez de semiconductores están distorsionando la recuperación económica. Estos factores están provocando el aumento de los precios, medidos en el índice de precios de consumo (IPC) en las economías avanzadas y emergentes.
Los déficits fiscales se han disparado, y los programas gubernamentales, como la ley Cares de EE. UU. (enfocada a mitigar los efectos del coronavirus), o de organizaciones internacionales como la Unión Europea que acordó poner a disposición de los Estados miembros un fondo de 750.000 millones de euros (EU Next Generation) para ayudar a reparar el daño económico y social provocado por la pandemia del coronavirus, o los programas nacionales de permisos y ayudas estatales requieren billones de gasto público, además de compromisos en infraestructura y servicios para reducir los efectos del cambio climático. Habrá sectores que saldrán favorecidos como el sector de la salud, el farmacéutico o la tecnología sanitaria, y también habrá una mayor demanda de ciberseguridad, inteligencia artificial, movilidad sostenible, eficiencia energética, química bio y economía circular.
El resultado es que la deuda pública en relación con el PIB está aumentando a niveles que no se habían visto, en algunos casos, desde la Segunda Guerra Mundial. Gran parte de esa deuda la han comprado los bancos centrales hinchando los activos en poder del Sistema de la Reserva Federal de EE. UU. y el Banco Central Europeo (BCE), y creando inestabilidad financiera en el mercado de bonos.
Los gobiernos de los Estados se enfrentan a una serie de desafíos políticos: i) evitar la inflación; ii) estabilizar o reducir la deuda pública (Figura 1), y iii) consolidar los presupuestos gubernamentales para volver a los déficits normales (ver gráficos en parte superior). Ese triple desafío se encuentra en medio de la creciente oposición de movimientos populistas, especialmente en Latinoamérica, donde el resultado de las recientes elecciones (Argentina o Chile, entre otros), refleja el descontento de la ciudadanía por algunos confinamientos, así como por la desigualdad y la pobreza.
Ciertos gobiernos podrían verse tentados de fomentar una cierta cantidad de inflación como medio para reducir su volumen de deuda en relación con el PIB, y así aumentar las tasas de crecimiento nominal. Tal movimiento, no obstante, conllevaría riesgos fiscales, pérdida de independencia de los bancos centrales y, quizás, estanflación, un fenómeno no visto desde la década de 1970.
Los vaivenes económicos son la tónica dominante. Una nota esperanzadora, empero, viene de la mano del Fondo Monetario Internacional (FMI), que tras haber revisado a la baja sus previsiones para 2021, espera que la producción mundial para 2022 mejore e incluso vaticina un exceso de capacidad. Además, la inflación podría disminuir a partir del primer trimestre de 2022 y, a medio plazo, contenerse. De hecho, el precio de algunos minerales, como el cobre, el hierro, el plomo y el oro, caen.
UN FUTURO INCIERTO... VISTO CON OPTIMISMO
Cierto que conforme la pandemia se extendía por todo el mundo, los gobiernos de los Estados adoptaron innumerables medidas restrictivas para proteger la vida y la salud de las personas. Unos y otros acoplaron legislaciones que interferían con una amplia gama de derechos fundamentales, como la libertad de movimiento y la libertad de reunión; el derecho a la vida privada y familiar, incluida la protección de datos personales; así como el derecho a la educación, el trabajo y la seguridad social. Ello, lejos de ser una limitación se ha tornado en un elemento positivo dado que se ha dado una mayor visibilidad a los derechos humanos.
La pandemia y las reacciones que desencadenó exacerbaron los desafíos y las desigualdades existentes en todos los ámbitos de la vida, afectando especialmente a los grupos vulnerables. Entre otras organizaciones internacionales, las Naciones Unidas o la Unión Europea recordaron que luchar contra la pandemia también era una cuestión de derechos humanos. Desde un principio, promovieron un enfoque basado en los derechos. Este enfoque requiere, por ejemplo, proteger el derecho a la vida y la salud de todas las personas sin discriminación, prestar atención a las necesidades y derechos de los más vulnerables, respetar el derecho a la dignidad y a la integridad, equilibrar los derechos al adoptar medidas restrictivas o utilizar la legislación y las medidas de emergencia de conformidad con las normas y garantías del derecho internacional de los derechos humanos para situaciones de emergencia. Igualmente, se pretende garantizar la transparencia e involucrar a los interesados en la toma de decisiones. Tal y como subrayó el secretario general de las Naciones Unidas en abril de 2020, «los derechos humanos pueden y deben guiar la respuesta y la recuperación de la covid-19», mientras que «las personas y sus derechos deben estar al frente y en el centro».
Los movimientos que afloran en distintos rincones del planeta piden cambios a las élites políticas. Hay que ser conscientes de que algunas reivindicaciones son difíciles de materializar. Los Estados tienen la responsabilidad de afrontar los nuevos retos con determinación a sabiendas de que las medidas a tomar no conllevan la obtención del mejor resultado para la totalidad de las partes, sino más bien el mejor resultado para cada una de ellas. Podría darse el caso de que el efecto obtenido mejorara las expectativas de todos si los actores implicados acordasen actuaciones en la misma dirección. Trabajemos por una convergencia de intereses en pro de la estabilidad y la paz internacionales.
