Superado el segundo aniversario de la invasión rusa de Ucrania y ante la realidad de un conflicto crónico, sin aparentes avances militares y de difícil solución política, la cuestión ucraniana se ha vuelto indisociable de los grandes debates políticos, económicos y estratégicos que afronta la Unión Europea. 

De cómo se responda a estas cuestiones en los próximos meses y años dependerá no solo el futuro inmediato de Ucrania, sino también, a medio y largo plazo, el de la propia Unión.

En primer lugar, la UE se enfrenta al desafío de mantener un frente unido en su respuesta a Rusia. En los últimos meses, esta unidad se ha visto amenazada por dos tendencias: un creciente agotamiento entre el electorado de algunos países; y el bloqueo húngaro y, en menor medida, eslovaco. Las dificultades que conlleva cada nueva medida propuesta por Bruselas quedaron claras en el Consejo Europeo celebrado en diciembre de 2023, cuando el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, vetó el paquete de ayuda económica a Ucrania. Desde hace años, el propio Orbán ejerce de caballo de Troya en el seno del Consejo, aprovechando la unanimidad que requiere la acción exterior comunitaria para promover, directa o indirectamente, los intereses de Rusia o de China. Por ello, a la hora de hacer frente al veto húngaro y eslovaco, la Unión deberá hacer uso de su considerable arsenal económico, político y jurídico. Además de ofrecer la metafórica zanahoria, también deberá saber utilizar el palo, haciendo ver a todos sus Estados miembro que pertenecer a la UE –una decisión voluntaria y soberana– conlleva una serie de obligaciones jurídicas, entre las que se encuentra el principio de cooperación leal.

Mantener un consenso estratégico no puede, sin embargo, convertirse en un fin en sí mismo. Además de endurecer las sanciones contra Rusia –unas sanciones menos eficaces de lo que se calculó en su día–, la Unión deberá encontrar una voz propia en un mundo cada vez más hostil hacia los valores que ésta representa. El creciente riesgo de que Donald Trump regrese a la Casa Blanca ha vuelto a poner sobre la mesa el debate sobre la autonomía estratégica de la Unión. Sin embargo, la necesidad de encontrar una voz propia va más allá de Trump y de unos Estados Unidos cada vez más aislacionistas. ¿Cómo debe posicionarse Europa en la guerra de bloques entre Estados Unidos y China? ¿Cómo quiere relacionarse con potencias como la India, Indonesia o Irán? ¿Y con países vecinos como el Reino Unido y socios como la OTAN? ¿Puede recuperar la credibilidad que, a ojos de gran parte del Sur global, ha perdido por su postura ante la crisis de Gaza? Todas estas preguntas requieren respuestas complejas, que vayan más allá de la inmediatez política y que se replanteen el papel de Europa en el mundo.

La cronificación de la guerra de Ucrania también obligará a la UE a tomarse en serio su futura ampliación. Incorporar a los países candidatos –Albania, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Moldavia, Montenegro, Macedonia del Norte, Serbia y Ucrania– no es (solo) una cuestión de valores; de aspirar, como exige el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, a "una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos". Ante todo, es una cuestión de un profundo interés geopolítico, que servirá para acercar a dichos países a la órbita europea, alejándolos de los cantos de sirena rusos y chinos y contribuyendo a la seguridad de la Unión. Sin embargo, tamaña ampliación requerirá alcanzar un delicado equilibrio entre dos necesidades fundamentales. Por una parte, la UE deberá desarrollar un sistema de condicionalidad previa que aprenda de los errores –y de las prisas– de la ampliación de 2004. A su vez, habrá de ofrecer a los países candidatos garantías reales de que, una vez cumplidos estos requisitos, podrán ingresar en la Unión. De lo contrario, alertan desde hace años distintos líderes de estos países, Bruselas generará hastío y escepticismo, convenciendo a las poblaciones de la región, pese a todo, de que Rusia puede ser un socio más fiable.

Por último, un proceso de ampliación no solo ayudará a preparar a los países candidatos: también podría mejorar el funcionamiento de la propia Unión Europea, que deberá entender que un club de 37 países no podrá funcionar con mecanismos políticos y jurídicos diseñados para un grupo de doce. Esta realidad no solo afectará a cuestiones puramente institucionales como las mayorías, los sistemas de votación o la relación entre el Parlamento, la Comisión y el Consejo. También tendrá consecuencias transversales sobre las distintas políticas de la Unión: sus normas fiscales, el diseño del presupuesto comunitario, el futuro de su unión monetaria o el funcionamiento del mercado interior son aspectos que deberán ser repensados en los próximos años. Una vez más, por lo tanto, adaptarse a una nueva realidad geopolítica requerirá una profunda reflexión interna sobre cómo articular una Unión Europea más amplia y heterodoxa, pero a la vez más eficaz.

La guerra de Ucrania, en fin, obliga a la Unión Europea a replantearse su papel en un mundo más hostil, complejo y fragmentado. Ante la renovación que tendrá lugar tras las elecciones al Parlamento Europeo, las instituciones comunitarias y las capitales nacionales deberán trazar una estrategia con dos dimensiones: una a corto plazo, que permita a Bruselas reaccionar de manera más ágil ante las crisis más inmediatas; y una a medio y largo plazo, que proporcione a la UE una hoja de ruta coherente. En el horizonte, la posible ampliación de 2030, que permitirá a la Unión dotarse de las herramientas necesarias para tener, de una vez por todas, una voz propia en el tablero internacional.

Guillermo Íñiguez es especialista en Derecho de la Unión Europea e investigador de la Universidad de Oxford