Ocho debates abiertos para una reforma

Las normas no tienen fecha de caducidad y hay que acudir a sus méritos y deméritos para valorar su permanencia en el tiempo. En una constitución, el mérito fundamental reside en el acierto de sus redactores para proyectar lo más fidedignamente posible el futuro de la sociedad a la que se dirige. Pero no es una cuestión de dotes adivinatorias, sino de previsión y de adaptabilidad.

Además de conocer bien el presente y el pasado, se requiere templanza en la definición de ese futuro, porque las constituciones nacen en momentos históricos de crisis. Así que la clave está en la capacidad de ese poder constituyente de sobreponerse al contexto en el que se desenvuelve. En ese sentido, de entre todas las definiciones que caben para una constitución, puede decirse que también es una apuesta. Es lo que ocurrió con el texto alumbrado en 1978 en una España que salía de una larga dictadura.

Pero es inevitable que al cumplir 40 años el aniversario gire en torno al debate de su reforma. Thomas Jefferson, tal vez influido por el rigor cientificista de su época, consideró que el tiempo ideal de vigencia de una constitución no debería superar los 18 años y ocho meses, para que así una generación no impusiera nunca su voluntad a las posteriores. Tanta concreción se basaba en las tablas demográficas de aquel entonces, según la cuales después de ese periodo la mayoría de quienes tenían más de 21 años, ya habrían fallecido. Aquello fue objeto de críticas incluso del destinatario de la carta donde se recogía la ocurrencia, James Madison, que precisamente fue el sucesor de Jefferson en la presidencia de Estados Unidos.

En España los profundos cambios en el panorama de los partidos han añadido urgencias al debate y, a la vez, han complicado los consensos. El problema no estriba tanto en una falta de voluntad para actualizar la Constitución por parte de las generaciones posteriores como en el hecho de necesitar un acuerdo que concrete ese cambio. Una reforma precisa en realidad no de uno, sino de dos consensos: la neta decisión de modificar el texto y el acuerdo sobre el contenido que habría de definirla. La obviedad de este razonamiento no oculta que esta doble pirueta es la que explica el estado próximo a la catatonia en el que se halla la cuestión desde hace años.

Los procedimientos de reforma, que en el caso español se incluyen en su propio articulado, representan la mejor garantía para su supervivencia porque son los instrumentos para adaptarse a una realidad cambiante, realidad que corresponde a la política traducir. Es la necesidad política, según George Jellinek, la que funciona siempre como motor de transformación de las constituciones. Hasta ahora los dos únicos cambios que se han efectuado en el texto de 1978 (el artículo 13 en 1992 y el 135 en 2011) han sido de naturaleza menor, pero el horizonte de una reforma apunta ahora a otras de mayor calado. Los principales puntos susceptibles de modificación giran en torno a ocho grandes cuestiones:

Organización territorial

Es el eje de la hipotética reforma porque representa la cuestión más grave y acuciante que hoy tiene el Estado. El título VIII recoge lo que se ha considerado la piedra de bóveda de la Constitución de 1978, como la cuestión religiosa lo fue en la de 1931. En realidad, el constituyente trató de solucionar a través del sistema autonómico dos problemas que, estando relacionados, son distintos. Uno, la descentralización de una organización estatal heredada del régimen de Franco y otro, satisfacer las aspiraciones de centrifugación provenientes sobre todo de Cataluña y el País Vasco.

El origen de la cuestión no hay que buscarlo en defectos de un modelo que ha funcionado razonablemente durante años, sino básicamente en la oposición específica –y radical– del independentismo catalán, hoy importante no solo por su fuerza cuantitativa, sino también cualitativa al estar al frente de la Generalitat. Esa raíz, exógena al texto constitucional, es importante porque determina el espíritu que anima la reforma y también porque el hecho de plantear una modificación para resolver un problema tan concreto puede acabar constriñendo su capacidad de éxito.

Es cierto que las presuntas ansias de Cataluña, y en menor medida también del País Vasco, sirvieron como fuerza impulsora para establecer el modelo autonómico en 1978. Había también entonces, como ocurre hoy en otras circunstancias, amenazas directas sobre el orden establecido. Pero el mismo temor a la involución fue un factor que propició amplios acuerdos capaces de superar ese orden.

La autonomía, según el propio Tribunal Constitucional, es "uno de los principios estructurales básicos" del Estado. El constituyente, muy consciente de la relevancia de la cuestión, dejó muchos flecos, incluso en el mapa competencial, sin detallar. Ni siquiera se recogió una lista con las comunidades autónomas, que se constituirían como tales más adelante, y mucho menos se especificaron las diferencias entre lo que eran regiones y nacionalidades. Fue una decisión premeditada que algunos politólogos explican a través de la idea de la tensión dinámica entre el Estado central y las autonomías. Varios autores creen sin embargo que ya ha llegado el momento de que una reforma clarifique estos aspectos. Eso, que supondría el cierre del modelo autonómico, se presenta como una endiablada labor en pos del consenso.

En relación a esta demanda de concreciones hay que destacar que la Constitución encuentra su complemento efectivo en los estatutos de autonomía, que son los que definen la consideración de cada comunidad y sus atribuciones. Como explica Santiago Muñoz Machado, los estatutos, sin miedo a exagerar, se convierten de hecho en trozos de Constitución.

El debate habría de extenderse igualmente a la financiación de las comunidades autónomas, que es uno de los puntos calientes de la cuestión, y en el que se incluyen tanto el cupo vasco como el concierto navarro. Ambas son excepciones no solo en el sistema constitucional en el que están insertos, sino en el ámbito internacional, y no puede obviarse que la singularidad que reconocen ejerce también como un relevante factor de distorsión en una materia especialmente sensible.

Respecto a la postura de los partidos, el PSOE apuesta por una organización federal que reconozca la plurinacionalidad de España, concepto este que también comparte Podemos, aunque añada en su caso el llamado ‘derecho a decidir’. El PP y Ciudadanos pretenden cerrar definitivamente el mapa autonómico.

El Senado

La reforma de la Cámara alta reuniría en principio un amplio consenso para convertirla en una institución de representación territorial, que es como queda definida en la Constitución. Hasta ahora ha ejercido únicamente como cámara de segunda lectura. Esto supone un cierto desajuste para la propia concepción autonómica del Estado.

En el caso alemán, que sirvió de referencia al constituyente, el Bundesrat, aunque formalmente no forma parte del Parlamento (Bundestag), es también una cámara alta, con pocos miembros (69) y destinada a la segunda lectura de aquellas leyes que afectan a los estados federados. En España, Ciudadanos propone la supresión del Senado y la creación de un Consejo de Presidentes de las comunidades autónomas, una idea que encontraría su precedente en la Conferencia de Presidentes.

La Corona

La Constitución se ocupa de la monarquía en el Título II, que establece al Rey como jefe del Estado. Esta es en la actualidad una cuestión marcada políticamente, lo cual contrasta con la aceptación en 1978 de la institución, previa a la propia Constitución, por parte del PCE, y en concreto de su entonces secretario general, Santiago Carrillo. Ciertamente la Corona, encarnada entonces en la persona de Juan Carlos I, fue uno de los factores fundamentales que posibilitaron una transición política sin revoluciones ni rupturas sociales. Esto generó un cierto desencanto en sectores minoritarios del antifranquismo, que ahora sin embargo parece reverdecer con fuerza. Podemos pretende aprovechar la apertura de un procedimiento de reforma para plantear la elección entre monarquía o república.

En relación a la Corona está pendiente en cualquier caso una modificación ineludible: la que prima al varón sobre la mujer en la sucesión al trono de España. Es de prever que este detalle, que de acuerdo a las circunstancias actuales no tiene inmediata trascendencia práctica, contaría con un consenso unánime de las fuerzas políticas.

Sistema electoral

Las más recientes convocatorias electorales han fragmentado las cámaras representativas dibujando nuevas distribuciones de fuerzas. Eso ha servido también para apaciguar el debate sobre una reforma que sirva para blindar criterios diferentes de proporcionalidad y de reparto de diputados o senadores. Tanto Podemos, que se hace eco de una vieja reivindicación de Izquierda Unida, como Ciudadanos han recogido el asunto en sus programas electorales, pero también resulta evidente que ha sido el vigente sistema el que ha permitido la ruptura del bipartidismo.

La oportunidad de una reforma con categoría constitucional sobre este asunto es discutida, porque podría modificarse el actual criterio de la ley D’Hondt por el más proporcional de Sainte-Lagüe, que apoyan los llamados nuevos partidos, sin tocar el texto constitucional y sin requerir por tanto mayorías cualificadas que se antojan difíciles. Un cambio más trascendental para el sistema estaría más bien en el cambio de la provincia (cada una de ellas tiene un mínimo de dos diputados, circunstancia que en la actualidad solo se da en Soria) como circunscripción electoral, que sí se establece en la Constitución, como sin duda lo sería también el desbloqueo de las listas electorales. Hay también propuestas que se dirigen a facilitar la iniciativa legislativa popular y la celebración de referéndums.

Regeneración política

Es otra de las demandas que surgen con los nuevos partidos. El asunto central gira en torno a los aforamientos, objeto de una reciente propuesta de reforma del Gobierno de Sánchez que afectaría a una mínima parte de los casi 250.000 aforados que hay en España. El artículo 71 de la Constitución lo contempla tanto para diputados como para senadores. Podemos plantea también acabar con lo que se llama puertas giratorias.

Unión Europea

El reflejo de la pertenencia de España a la Unión es uno de los déficits del texto constitucional que se explica en el hecho de que su incorporación data de 1986, varios años más tarde de la aprobación de la Constitución. En este caso, a diferencia de otros, el Consejo de Estado ha emitido ya informes que otorgan solidez a la iniciativa.

Poder judicial

La reciente crisis del Tribunal Supremo ha puesto bajo el foco al poder judicial, del que trata el Título VI. La politización de los métodos de elección del CGPJ y del Tribunal Constitucional es objeto de críticas pero no implican un cambio constitucional. Algunos autores la demandan para incardinar el sistema judicial en una realidad autonómica a la que hoy es, si no ajena, sí distante, sin perder por ello el principio de unidad jurisdiccional.

Derechos sociales

Es un campo amplio y susceptible de consensos. Se trata de armonizar la Constitución al paulatino reconocimiento de nuevos derechos en estos 40 años transcurridos. Entre otras reformas se han apuntado que sean "las personas" y no solo "los españoles" quienes sean iguales ante la ley; la igualdad de hombre y mujer; la abolición de la pena de muerte, suprimiendo la excepción constitucional de "en tiempos de guerra"; el matrimonio no solo "entre hombre y mujer" sino también el homosexual e incluso el blindaje de la educación y la sanidad como derechos fundamentales. También se ha unido a este debate la posibilidad de añadir un principio de estabilidad social a la reforma del artículo 135, que introdujo el de estabilidad financiera.