El Ayuntamiento de Zaragoza acumula cerca de 250 ordenanzas, reglamentos, decretos y normas de todo tipo que regulan y sancionan miles de posibles infracciones. Semejante amalgama de normativas, aprobadas a lo largo de los años, en ocasiones se superponen y hasta se contradicen. Otras veces, chocan con las leyes de rango superior que dictan otras administraciones... y hasta con la Constitución. Por todo ello, se puede dar la circunstancia de que en Zaragoza una misma acción puede ser sancionada de forma diferente dependiendo de qué ordenanza municipal se aplique, o de si se tiene en cuenta la reglamentación local o la autonómica.

Además, con el paso de los años muchas ordenanzas se han quedado desfasadas. Como ejemplo, en varias de ellas las sanciones siguen fijadas en pesetas y por importes que no se han actualizado. Otras se basan en leyes superiores que hace años que han sido derogadas. Para colmo, la supresión en enero de 2014 de la ordenanza cívica, que reunía en un mismo texto muchas de las posibles infracciones cometidas en la calle, no ha ayudado precisamente a ordenar el régimen sancionador.

Para tratar de articular esta ensalada de reglamentos, el Ayuntamiento encargó un estudio a la Universidad de Zaragoza, que ha analizado la vigencia de los textos, si son compatibles entre sí y si las sanciones que recoge son coherentes con el resto de normas dictadas dentro o fuera del Ayuntamiento.

El informe recomienda hacer un código sancionador específico que agrupe, en un solo texto, "todas las infracciones y sanciones". Estas se recogerían por materias (zonas verdes, tenencia de animales, centros municipales...) y de este modo se daría una cierta coherencia al sistema. Así, se aseguraría que una infracción solo tiene una posible sanción. Conforme se fueran incorporando nuevas ordenanzas o reglamentos, este documento se iría modificando mediante disposiciones adicionales.

La otra opción que plantea el documento, que define como "menos ambiciosa", es hacer una "ordenanza ómnibus" con la que se modificasen todas las normativas en las que fuera necesario hacer cambios normativos por cuestiones de legalidad o, al menos, "aconsejables por seguridad jurídica o por coherencia". El Ayuntamiento está de acuerdo con la primera propuesta, la que recomienda la Universidad, y próximamente propondrá incluirla en los reglamentos municipales.

Normativa autonómica las multas locales, más bajas

El informe recoge que hay una buena correspondencia entre la tipificación de las infracciones que hay en las ordenanzas y las que tienen las leyes de rango superior. Sin embargo, no ocurre lo mismo con las sanciones, ya que las cuantías previstas en los reglamentos municipales son "casi invariablemente muy inferiores a las establecidas legalmente". El informe admite que se trata de un "problema de legalidad más teórico que práctico", ya que no es de esperar que el sancionado recurra la sanción basándose en que la multa es inferior a la que le correspondería si se aplicara la ley.

Un ejemplo son las cuantías previstas para el sector del taxi o para el transporte escolar. La Ley 14/1998 fija sanciones leves de hasta 276 euros, graves de hasta 1.382 y muy graves de hasta 2.764 euros. El reglamento municipal, por su parte, establece las leves con apercibimiento o multa de hasta 90 euros, las graves con hasta 900 euros las graves y las muy graves con hasta 1.800 euros.

El problema puede darse cuando la imposición de una sanción por el Ayuntamiento impida a otra administración, generalmente la DGA, ejercer su competencia sancionadora. Por ejemplo, si se comercializa un alimento con la etiqueta adulterada el Ayuntamiento puede sancionar al comercio, pero la multa será menor que si lo hace la Comunidad. Por ello, la Universidad recomienda para estos casos incrementar las sanciones para equipararlas a las de la DGA o eliminarlas y remitir a la ley sectorial aplicable.

Animales hasta nueve reglamentos municipales

Probablemente la materia en la que existe una mayor saturación y superposición de normativas es la que regula todo lo relacionado con la tenencia de animales. Además de las normas de rango superior, el Ayuntamiento de Zaragoza tiene hasta nueve textos que tocan de algún modo esta materia. La más específica es la ordenanza municipal sobre la protección, la tenencia responsable y la venta de animales (de 2013).

Pero además, hay otros ocho textos que incluyen referencias a la tenencia de animales: disposiciones comunes a las ordenanzas de protección de Medio Ambiente (1986), ordenanza de protección del arbolado urbano (2013), ordenanza municipal de uso de zonas verdes (1986), ordenanzas de zonas verdes y normas para la redacción de proyectos de parques y jardines (1979), ordenanza para la protección y gestión del galacho de Juslibol (1991), ordenanza de limpieza pública, recogida y tratamiento de residuos (1986), ordenanza para la protección contra ruidos y vibraciones (2001) y decreto sobre condiciones de suelta de perros en parques públicos (2014). La Universidad de Zaragoza dice en su informe que es necesaria "una coordinación entre todas ellas".

Además, el texto resalta que la ordenanza específica de tenencia de animales tiene "una mala sistemática al establecer a qué infracciones graves debe aplicarse la sanción en su grado máximo". "Es imposible determinar con claridad qué conductas son las que se integran dentro de las sancionadas en su grado máximo", dice el informe, lo cual puede suponer un problema jurídico, al ser un tratamiento desfavorable para el sancionado y, por lo tanto, susceptible de ser recurrido.

Menores ¿pueden ser responsables los padres?

Otro de los aspectos que pone en duda el informe es la posibilidad de que los padres de los menores de edad respondan de las multas por infracciones cometidas por sus hijos. Esta posibilidad se incluye en la ordenanza reguladora del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que sustituyó el año pasado a la ordenanza cívica.

El documento elaborado por la Universidad de Zaragoza lo cita como un aspecto "problemático" y pide "tener un apoyo legal más sólido que el existente". La propuesta que hace el informe es que se incluya en las ordenanzas afectadas "una cláusula específica de responsabilidad de padres y tutores". "Se tipificaría como infracción no haber puesto todos los medios necesarios para evitar la comisión de la infracción por los menores", concluye.

También se hace mención a otra de las opciones que contempla la nueva ordenanza: sustituir la multa por medidas reeducativas de carácter voluntario. Aunque el informe no expresa dudas sobre esta posibilidad, sí dice que se debería concretar exactamente qué infracciones se pueden cambiar por trabajos en favor de la comunidad. Como en la práctica se señalan decenas de posibilidades, el informe de la Universidad concluye que "sería preferible la redacción de una cláusula general" que regule en qué casos es posible.

Autoridad el alcalde no impone sanciones

El informe analiza las principales ordenanzas municipales, e incluye sus recomendaciones. Según fuentes del Gobierno consultadas, se tendrán en cuenta para modificar las normativas. Por ejemplo, se apunta que la ordenanza de protección de medio ambiente, de 1986, da la posibilidad de que cualquier persona denuncie ante el Ayuntamiento a quien incumpla la normativa "previo depósito de una cantidad". Esta especie de pago por denuncia no tiene un fundamento jurídico claro, y además no hay ninguna tasa prevista en otras ordenanzas por este concepto.

En la ordenanza de protección del galacho de Juslibol, de 1991, llama la atención de que "parte de los textos legales reflejados han quedado derogados", además de que las sanciones están en pesetas. También pide que se suprima por impreciso un artículo que prohibe "realizar cualquier otra actividad que contraríe los objetivos de conservación y protección del galacho".

Por último, también se alerta de que en las ordenanzas relacionadas con los mercados se otorga al alcalde de la ciudad la competencia de sancionar, a propuesta de Mercazaragoza. El informe señala que esta cláusula "debe considerarse derogada", ya que en el Reglamento Orgánico se prevé que la competencia sea del Gobierno de la ciudad, y no del alcalde.